明晰權責提高教育治理效能

　　國家治理體系和治理能力是中國特色社會主義制度及其執(zhí)行能力的集中體現。一個國家的治理體系是由一個國家的歷史傳承、文化傳統(tǒng)、經濟社會發(fā)展水平決定的，其形成和定型是一個不斷推進、逐步完善的歷史過程。同時，國家治理體系也是一個系統(tǒng)工程，要加強統(tǒng)籌協(xié)調，增強體制改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，零敲碎打的修修補補難以取得整體效果。

　　教育治理體系是國家治理體系的重要組成部分，對于深化教育體制改革和推動教育發(fā)展、實現教育現代化、以人才和智力支持社會經濟發(fā)展具有重大意義，在國家治理體系中具有基礎性、全局性、戰(zhàn)略性的重大作用。改革和完善教育治理體系，必須完善和加強黨對教育工作的全面領導，堅持社會主義辦學方向和貫徹黨的教育方針，以培養(yǎng)德智體美勞全面發(fā)展的社會主義建設者和接班人為宗旨，同時必須正確認識和處理好政府與市場、政府與社會、政府與學校、公辦教育與民辦教育之間的關系。

　　黨的十八屆三中全會提出，要建立事權與支出責任相適應的制度，教育治理體系的核心部分是正確處理中央和地方層級政府之間教育事權和支出責任的劃分。經過幾十年的改革，我國教育治理體系已初步形成，推動了教育事業(yè)的快速發(fā)展。概括地說，就學歷教育而言，基礎教育以縣為主、省級統(tǒng)籌、中央轉移支付;高等教育由中央和省兩級辦學、兩級管理、兩級財政負擔。目前，這一治理體系一定程度上還存在不清晰、不合理、不規(guī)范的問題。

　　關于基礎教育“以縣為主”“省級統(tǒng)籌”，目前何謂“為主”、何謂“統(tǒng)籌”并無明晰規(guī)定，是指事權還是支出責任有待進一步厘清。在實際執(zhí)行中，往往是二者合而為一，縣級政府承擔了基礎教育的大部分支出責任。我國是一個幅員遼闊、區(qū)域間經濟發(fā)展極不平衡的大國，一些市縣財政收不抵支，基礎教育支出承受著較大的壓力。因此，“一刀切”地劃分事權和支出責任脫離了中國實際。從數量上，高等教育無論是學校數還是在校生數、教師數，地方高校都占了絕大部分，其事權和支出責任由省級政府負責，中央政府只負擔占高校比重較小的中央直屬高校。而高等教育從受益范圍來說，是跨地區(qū)的具有全國性的公共教育服務，中央政府應承擔更多更大的權責。

　　事權劃分的基本原則，應該遵循中央統(tǒng)一領導原則。中國相關法律規(guī)定，教育體制為中央統(tǒng)一領導，地方分工負責。受益范圍劃分的基本原則，則是根據某級某類教育受益范圍以區(qū)分是全國性還是地方性的公共教育服務。信息掌握充分度和管理效率原則，視某級某類教育哪級政府信息掌握最充分和管理效率最優(yōu)來劃分事權。支出責任劃分的基本原則是以某級政府是否具有支持事權的財權和財力來劃分的。二者不可能完全對等，因為中國不同省份之間和同一省內不同市縣間的經濟與社會發(fā)展水平差異較大，這在相當長的時間內難以消除。在各級各類教育事權劃分方面，應明確劃定各級政府管理的邊界，如對于義務教育，中央管什么、省管什么、縣管什么。支出責任劃分方面應明確界定各級政府承擔的財政支出責任和份額。

　　而且，同級政府不同管理部門間權責有待進一步協(xié)調統(tǒng)一。各級各類教育資源投入和管理政出多門，不同程度地存在缺乏協(xié)調和統(tǒng)一的問題。如對于學前教育，中央要求加快發(fā)展、增加教師，但某些縣要劃撥土地，如果發(fā)改委和土地部門不配合，人事部門不給教師指標，財政不撥經費，加快發(fā)展學前教育便難以實施。不同政府部門分工協(xié)作，方能提高治理效能。政出多門會大大降低治理效能，決策目標難以實現。

　　推進教育治理體系改革，在基礎教育領域可采取分區(qū)按項目分比例的模式。考慮到中國區(qū)域經濟將長期處于非均衡狀態(tài)，分地區(qū)建立不同的治理體系而非全國統(tǒng)一模式是比較可取的方式。支出責任采取按支出項目分比例負擔模式，將項目分為人員經費、公用經費、專項和基建經費，分別由縣、省、中央按一定比例分擔，同時加強中央和省級政府的事權。高等教育應加強中央政府的事權并加大支出責任，尤其加強沒有中央直屬高校地區(qū)和西部地區(qū)中央政府的事權和支出責任。為防止政出多門，凡中央決策，同級政府不同部門必須協(xié)調配合執(zhí)行中央政令，從而真正提高政府治理體系效能。

　　(作者王善邁系北京師范大學教授，趙婧系北京師范大學博士生)