讓每一所學校都迸發活力——山東省濰坊市構建現代教育治理體系報告

　　□ 近年來，濰坊不斷深化教育綜合改革，持續深化“放管服”改革，推進“管辦評”分離，以擴大學校辦學自主權為重點，政府、學校、社會精準發力、協同配合，基本構建起“黨委全面領導、部門依法管理、學校自主辦學、社會廣泛參與、各方共同推進”的現代教育治理體系

　　□ 通過“真刀真槍”的改革，濰坊的教育工作在山東省經濟社會綜合考核群眾滿意度評價中，7年排名第一

　　自2016年以來，濰坊教育部門會同組織、編制等部門，列出學校自主辦學權限清單34項，所有縣區都建立清單制度

　　濰坊1137所學校全面建立以“四會一核心一章程”為主要形式的學校內部治理體系，一校一章程、依章程、依法自主辦學局面基本形成

　　濰坊在全國率先建立市縣校三級聯動的教育惠民機制，為民辦事25萬多件，群眾訴求按時辦結率99%以上，群眾教育滿意度達95%

山東濰坊高密市恒濤雙語學校學生在表演自編的籃球操。孫哲 攝(資料圖片)

　　“同學，2019年你能榮獲哪些獎項?”近日，記者在山東省濰坊市新華中學的校園公告欄上看到，“學生活動準入清單”非常醒目。從2月到年底，山東省“新時代好少年”主題教育讀書活動、濰坊市“國學小名士”經典誦讀活動、奎文區中小學創客大賽等19個大項、45個小項的學生活動時間、內容，以及相關獎項的認定辦法、學生評優選先的程序等，一目了然。濰坊新華教育集團總校長、黨總支書記付霆告訴記者，這份“學生活動準入清單”，是在濰坊市建設現代教育治理體系，實施“目標、清單、項目、底線、協商、風險、價值”等7項現代管理制度的基礎上，按照上級重點要求，結合學校實際實行的清單管理中的一項，既避免了學生活動的隨意性，也確保學校教育教學活動的有序性。

　　近年來，濰坊市不斷深化教育綜合改革，持續深化“放管服”改革，推進“管辦評”分離，以擴大學校辦學自主權為重點，政府、學校、社會精準發力、協同配合，加快實現教育由“管理”向“治理”的轉變，基本構建起了“黨委全面領導、部門依法管理、學校自主辦學、社會廣泛參與、各方共同推進”的現代教育治理體系。

　　釋放活力

　　把更利于學校發展的機制建起來

　　為什么要實行“清單”管理?

　　“上面千條線，下面一根針。”新華中學所在的濰坊市奎文區教體局黨組副書記張榮說，“上級涉及學校管理的相關部門很多，單就教育部門來說，就有多個科室涉及學校的檢查、評比、驗收、會議等各項管理職責，大家都想做事，但是工作交叉、重復的問題讓學校疲于應付，不少時候效果也并不理想。”

　　“實施‘學生活動準入清單’管理后，每學期都有哪些學生活動，學生經過努力能有哪些收獲、獲得哪些獎項，都清清楚楚、明明白白，有利于維護良好的教學秩序，提升教育質量。”付霆說。

　　從去年開始，奎文區實施了《義務教育學校管理標準》落實清單、學生活動準入清單、學生綜合素質底線清單、教職工師德考核負面清單、安全責任清單、安全風險清單、滿意度模型問題清單制度，黨政相關管理部門、教體局職能部門的工作因實際需要提前統籌敲定，進而依“單”而行，嚴控工作的隨意性，保證學校的主體性。

　　減少教育決策的隨意性和臨時性對學校教育教學工作的干擾，阻斷其他政府部門和社會對教育工作的干擾，切實減輕學校和教師工作負擔，營造良好的發展環境，既是新時代教育發展的需要，也是廣大基層學校和教師的期盼。

　　為厘清部門與學校權責邊界，部門到位不越位，學校履責不推責，讓權力各歸其位、各負其責、各盡所能，自2016年以來，濰坊市教育部門會同組織、編制、人社、財政等部門，先后從干部選聘、教師管理、教育教學、財務后勤、學生管理評價等方面，列出學校自主辦學權限清單34項。清單一經確定，均由學校依法自主實施，不得隨便干涉。目前，濰坊所有縣區都建立了清單制度，清單管理成為學校辦學的基本依據。

　　“管得越少，辦得越好。”濰坊市教育局黨組書記、局長徐友禮說，“建立現代教育治理體系，就要堅持‘法定職責必須為，法無授權不可為’的原則，把學校從重重束縛中解放出來，把有利于學校主動發展的體制機制建立起來。”

　　通過堅持標準引領、底線監管，濰坊近年來大幅精簡面向學校的檢查、評比、會議、驗收等事項，針對學校的檢查驗收、評比達標，由原來的66項精簡到目前的7項，文件、會議也隨之下降了47.8%。

　　“學校整個學期幾乎沒有受到來自上級部門隨機檢查或者評比的干擾。相反，學校根據自身發展需要，邀請教科院、督導室專家進校指導、把脈，他們給學校送來的都是干貨和錦囊，很有針對性，很受師生歡迎。”濰坊中新雙語學校校長張茜說，在奎文區教體局“涉校準入事項”做法的啟發下，學校將一學年所有的學生活動匯總梳理成13個大項40多個分項，將無效的活動剔除，同類的活動合并，形成學生活動指導綱要。學校活動人人知曉，提前謀劃，避免無計劃、臨時性活動給教師、學生帶來的干擾，有效減輕教師、學生負擔，提升了育人質量。

　　放權不等于放手不管。放權后如何約束校長“失偏”行為，確保學校合規運轉呢?濰坊市主要靠底線清單、負面清單和風險清單制度管理來保障。“新時代必須創新監管方式，用清單厘清責任邊界，只有局長放得下，校長才能放得開。”徐友禮說。

　　濰城區采取“項目+清單”“底線+紅線”管理，轉變教育督導方式，堅持訂單式、靶向式督導，積極構建學校自主制定評價方案、委托第三方評估、注重過程性評價的督導體系。“2019年初，我們確立了年度20項重點工作，各督學責任區每月督查項目清單落實情況，其他檢查、評比項目全部取消，同時探索實施‘星級評價’，將每次督查情況全部量化納入對學校的評價，取消年終到校集中驗證，最終確定五星級、三星級、準星級學校，并實施動態監管，切實減輕了基層學校、幼兒園的負擔，提高了辦學效益。”濰城區教體局局長韓吉東說。

　　激發動力

　　優化學校內部治理結構

　　檢查評估少了，辦學自主權明確了，如何避免學校“一管就死，一放就亂”呢?徐友禮認為，關鍵在于加強學校黨組織建設，發揮戰斗堡壘作用;建立現代學校制度，優化學校內部治理結構，強化動力機制。

　　濰坊市自2004年開始探索實施的校長職級制改革，既為建立現代教育治理體系奠定了基礎，也是有效落實學校辦學自主權的重要保障。近年來，濰坊在此基礎上，完善黨組織領導下的校長負責制，在中小學全面推行書記、校長“一肩挑”。緊緊圍繞黨的政治核心作用如何發揮、黨組織戰斗堡壘如何建設、黨員先鋒模范作用如何體現，把黨的建設融入立德樹人全過程、融入教育改革全過程、融入現代治理全過程、融入辦好人民滿意教育全過程，依靠強有力的黨建搞改革、抓創新，激發學校發展新動能。

　　職稱評聘、績效工資發放等涉及教師切身利益的問題，既是廣大教職工最為關心的問題，也考驗著每一位學校管理者的智慧和能力。然而，當很多人問今年的績效工資如何分配時，濰坊市廣文中學黨委書記、校長王建新卻說：“這可不能校長自己說了算。”

　　校長說了不算，學校的事誰說了算呢?“由學校的辦學章程、校務委員會、教職工代表大會、學校理事會、家長委員會說了算。學校黨組織要發揮核心引領作用，重大問題前置研究。通過‘一核心、一章程、四會’，優化學校內部治理結構。”濰坊市教育局總督學井光進說。

　　面臨績效分配改革這樣廣大教職工關心的事情，為什么要改、怎么改，一開始很多教師并不理解，很容易引發和激化矛盾。“這樣的重要事項，學校黨組織必須研究前置。”王建新說，“我們首先通過黨課給學校領導班子成員講清楚，再由領導班子成員給各基層黨支部講，然后由黨員教師共同做好解釋溝通，發揮黨組織戰斗堡壘作用和黨員干部先鋒模范作用，最終讓全體教職工理解。在此基礎上，按程序通過教職工代表大會等途徑，由全體教師表決通過后實施。”

　　“像廣文中學一樣，通過黨組織把關和全體教師參與，確保師德表現、課時量、育人成效等成了考核激勵的關鍵指標，體現了優教優先，營造了高水平的公平。新時代改革是為了公平，公平才能激發持久動力。”徐友禮說。

　　事實上，自2016年以來，在34項學校自主辦學權限清單中，教師最關注的職稱評聘等，具體做法也是指標到校，都由學校按照“一校一方案”的原則，黨組織把關定向、利益相關者民主監督，全體教師表決85%“同意”后實施。

　　目前，濰坊全市1137所學校已全面建立以“四會一核心一章程”為主要形式的學校內部治理體系，一校一章程、依章程、依法自主辦學局面基本形成，學校辦學形態發生明顯變化。

　　“市教育局給了學校很大的辦學自主權，讓我們能夠放手改革，特別是通過強有力的黨組織建設，我們建立了學校重大事項黨組織前置研究制度，在發揮好黨組織領導核心作用的基礎上，著力進行學校內部治理結構優化。我們重新設置了學校管理架構，學校部門精簡為課程教學部、資源服務部和標準考核部，教學部統領育人工作，其他部門職能定位為服務與評價，很多工作在部門內部進行整合，不僅徹底解決了‘婆婆多，工作布置不條理’問題，而且實實在在給學校和教師減了負。”奎文區北苑實驗學校校長劉濤說。

　　北苑實驗學校還梳理了從領導到干部到教師的工作清單和黨建工作清單，學校管理干部實施“高職低聘”“降級使用”，兼職擔任中層部門的部長職務，具體從事部門負責人承擔的工作。領導干部帶頭研究所分管的工作，成為所分管工作方面的“行家里手”。

　　持續加力

　　加強宏觀引領和助推服務

　　“簡政放權以后，學校自己能干好的事，我們教育部門就不再去添亂。”濰坊高新區教育局局長杜全平說。

　　濰坊高新區近年來打包向學校下放了中層干部任免、經費管理使用、機構自主設置、教師自主聘任、教師職稱評聘、課程開發和課堂改革等學校辦學7項權力。但是，放權并不等于退出。高新區教育局也努力從管家和包辦者的角色進行轉型，一心一意履行好學校發展護航者和引領者的職責使命。當地如今主要通過規劃引領，確立了國際化、特色化的區域教育發展目標，引導校長聚焦發展重點，提升辦學質量，逐步實現學校管理從微觀管理、直接管理，向宏觀管理、間接管理轉變。

　　“在具體工作中，我們通過靶向式精準服務，圍繞學校發展的痛點，依托全國知名高校建立了4個培訓基地，引入專業力量，從文化修養、教育理論、實操方法等方面開展業務培訓，提升學校領導干部綜合素質。”杜全平說。

　　在2018年濰坊高新區推動實施的創新項目引領學校特色發展中，每所學校可以根據實際需求，從校園環境文化、德育品牌、傳統文化、創新教育、信息技術應用等5個項目中，自主選擇發展重點領域，自主確定發展指標達標線。教育局需要做的，則是根據學校需求，引入外部高端專業資源，進行宏觀引領和專業指導。

　　“我們學校的3個校區都根據各自的基礎和現實發展需求，分別選擇了傳統文化、創新教育和信息技術應用3個項目，來推動自身補齊短板、強化特長，取得了良好效果。”濰坊高新雙語學校校長袁月娥說，“高起點的新建校樹立了創新發展的育人品牌;相對薄弱的鄉村小學形成了備受認可的辦學特色，各校區因自主發展的內生力而彰顯出勃勃生機，教師們也收獲了專業成長路上滿滿的效能感與幸福感。”

　　在學校的自主發展考核中，濰坊創新實行了“底線+創新+滿意度”的辦法。其中底線指標包括辦學行為、廉潔從教等8個模塊32項指標，由主管部門結合日常工作考核。創新發展指標為考核重點，由學校自主申報，涵蓋學生健康成長、教師專業發展、學校文化建設、課程資源開發、創先爭優等5個模塊的標志性成果，以及1—2項學校改革創新示范引領項目，由第三方專家團隊評價。滿意度指標也由第三方機構負責，作為評價系數。“這樣的考核引領，既保障了基本辦學規范，也促進了學校改革創新發展。”濰坊北海學校校長湯善香說。

　　為更好加強宏觀引領，激發活力助推學校發展，奎文區印發了《“兩清單三統籌一平臺”減負機制》，通過制定“《落實〈義務教育學校管理標準〉工作清單》、年度《涉校事項清單》”兩張清單、建立“辦文、辦會、辦事”三項統籌，建設全區大數據統一共享平臺，使各項工作更加條理清晰，不僅有助于精簡會議文件，實實在在提升工作效率，更有利于上下貫通、統一協調，解決“上面千條線、下面一根針”問題，為學校統籌安排各項事宜、減輕教師負擔，尤其是激發辦學新活力提供了新路徑，營造了讓學校安靜辦學、教師安心教學的良好教育生態。

　　2018年，濰坊市還通過實施校長治校育人能力提升工程，構建從嚴治黨等7項關鍵能力和63項具體要求的提升模型，推動全市1137名校長結合實際制定任期目標規劃和個人提升計劃，為2300名校長后備人才搭建展示交流平臺，助推辦學效益和個人專業發展“雙提升”，專家辦學氛圍更加濃厚。僅2018年，全市就評選出校長治校育人典型案例364個、金點子82個。

　　此外，簡政放權后，還要不要教育督導評估?“教育督導是促進事業發展的重要保障，但關鍵要看督什么、如何督、結果怎么用。”徐友禮說。濰坊的教育綜合督導堅持督發展、督改革、督安全穩定，督導方式也采取互聯網上公開“曬”、利益相關者深入“訪”、實地入校“驗”等方式進行，不再以材料論英雄。同時，督導評估結果也于每年兩會期間在當地媒體公布，擴大社會對教育的知情權、監督權，引導全社會理性關注和支持教育改革發展。

　　開門借力

　　引導社會廣泛參與

　　教師負擔如何“減”，濰坊近日舉辦的一場聽證會就收獲了不少好建議。

　　受濰坊市教育局委托，第三方機構山東省泰山教育創新研究院承辦了“關于減輕中小學教師負擔營造教育教學良好環境”聽證會。聽證會上，濰坊市教育局人事人才科對即將出臺的《關于減輕中小學教師負擔營造教育教學良好環境的實施方案》征求意見稿作了解釋說明，教育行政部門、校長、后備干部、教師等代表參加了聽證會，并就如何真正做到重實績輕留痕、減輕教師精神壓力及其他各方面負擔等問題提出了意見建議。

　　“凡是出臺與學生、教師、家長切身利益相關的政策，都要經過第三方聽證，充分討論、聽取各方意見建議后才能施行。”徐友禮說。構建現代教育治理體系，自然離不開“管辦評”的分離和社會參與。近年來，濰坊加快部門職能轉型，主動將自身做不了、做不好的事項，交由社會組織第三方機構承擔，避免了教育部門既當“裁判員”又當“教練員”的問題。

　　“泰山教育創新研究院既是濰坊教育‘管辦評’分離的見證者和參與者，也是濰坊教育改革發展的產物。”山東省泰山教育創新研究院院長王清林說。自2012年濰坊開始實施第三方教育聽證制度以來，研究院就一直深入參與其中。相關教育政策的實施，事前決策由第三方機構組織利益相關者聽證，事中實施由第三方機構組織專家參與過程性監督把脈，事后由第三方機構獨立進行效益評估，最大限度保障教育行政科學合理、精簡高效。

　　文山會海的問題如何解決?哪些工作是基層真正需要的?濰坊的做法是進行會議和文件的效能評估。從2013年開始，濰坊就對以市教育局名義召開的會議和出臺的文件，全部進行第三方效能評估，倒逼市教育局機關下屬單位組織會議、下發文件講求實效、提升效益。

　　“會議效能調研評估報告以原生態的方式，把基層的意見呈現在我們眼前，我們真的感到了壓力，再組織開會就必須要考慮會議的效能了。”濰坊市教育局辦公室主任周少平說。

　　到目前為止，濰坊以政府購買服務等方式，引進第三方專業評價機構17家，具體承擔校長職級評選、中小學質量檢測、辦學水平評估等工作，讓專家評專業，促進校長、學校按規律治校辦學。“隨著教育治理體系的不斷完善，第三方在教育改革過程中的作用愈加凸顯，其服務也將更加客觀、科學、精細和專業，我們下一步將推動和支持第三方機構，通過大數據進行區域教育滿意度測評、教育質量測評等，力求讓先進技術更好服務于教育改革，服務于教育治理體系的完善，徹底改變教育管理部門既當‘裁判員’又當‘運動員’的問題。”徐友禮說。

　　此外，濰坊還大力推進家校合作、家校共育工作機制。自2008年起，全市中小學建立起班級、年級、學校三級家長委員會制度，加強家長學校建設，引導家長從思想上徹底摒棄簡單的以升學率和考試分數評價教育質量的錯誤質量觀、成才觀。同時，在全國率先建立市縣校三級聯動的教育惠民機制，暢通群眾投訴監督渠道，目前已現場答復群眾咨詢16萬多件，受理投訴2.6萬余件，為民辦事25萬多件，發布群眾需求信息2萬余條，群眾訴求按時辦結率99%以上，群眾的教育滿意度達到95%。

　　通過“真刀真槍”的改革，濰坊教育工作在山東省經濟社會綜合考核群眾滿意度評價中，7年排名第一。“改革沒有完成時，人民對美好教育的向往就是我們奮斗的目標。”徐友禮說。

　　加快實現教育從“管理”向“治理”轉變

　　本報評論員

　　日前召開的黨的十九屆四中全會，勾畫出未來國家治理體系和治理能力現代化的藍圖，更為推進教育治理體系和治理能力現代化進一步指明了方向。近年來，山東省濰坊市不斷深化教育綜合改革，加快實現教育從“管理”到“治理”轉變，基本構建起“黨委全面領導、部門依法管理、學校自主辦學、社會廣泛參與、各方共同推進”的現代教育治理體系，呈現出“輕負擔、高質量、高滿意度”的良好教育生態。濰坊市的改革探索，符合黨的十九屆四中全會精神，為下一步各地各級教育部門學習貫徹黨的十九屆四中全會精神，扎實推進教育治理體系和治理能力現代化提供了有益經驗。

　　濰坊教育為何歷經10余年更加生機勃勃，這個區域教育的“生長力密碼”究竟是什么?濰坊教育人辦好教育的堅守和動力到底來自哪里?根本在于他們長期堅持問題導向，沿著“管辦評”分離的路子，用綜合改革這個妙方，突出體制機制創新，點面結合、配套聯動，久久為功。

　　首先，方向明確：緊緊圍繞發展素質教育的目標，不回避矛盾，大膽探索，敢為人先。在改革之初，作為全國基礎教育課程改革實驗區，濰坊市就確定了“全面實施素質教育”的改革方向，目標很堅定、改革不拐彎、問題不回避。只要是對學生健康成長有好處、學生發展有需要，就積極探索、推進、持續深化。濰坊市的課程課堂教學改革、中考改革、去行政化改革、社會力量辦學改革等，以“咬定青山不放松”的釘釘子精神，一任接著一任干，久久為功，才成就了今天的濰坊教育。

　　其次，思路清晰：始終堅持問題導向，著重在教育體制機制上進行突破，敢于涉險灘、蹚深水區。濰坊市的教育綜合改革，持續深化“放管服”改革，推進“管辦評”分離，以擴大學校辦學自主權為重點，敢于觸及政府主管部門和學校教育機構之間的責權利關系問題，刀刃向內，為學校松綁，為學生減負。這些改革難度大、風險高，但只要是對孩子成長有利，濰坊就敢于動真碰硬在體制機制上進行突破，正如他們堅定的信念：“改革沒有完成時，人民對美好教育的向往就是我們奮斗的目標。”

　　再其次，特色鮮明：黨委、政府主導，各部門聯動，政府、學校、社會精準發力、協同配合。教育改革牽一發動全身。過去條塊分割的管理模式改變為求真務實的治理過程，必然要重新調整政府各部門之間的關系，重新認識政校關系。濰坊的改革實踐表明，教育改革決不是教育部門自己的事情。多年來，濰坊市從市委書記到市長換了幾任，但人換心不換，對教育的重視和關注一以貫之，都把教育作為民生之首和創新驅動戰略的根本支撐，努力爭當教育書記、教育市長。政府各部門都以服務教育改革發展為己任，不講部門利益，只求有利于學生健康成長，打出了一套支持濰坊教育綜合改革的“組合拳”，最終收獲了今天人民群眾對濰坊教育的高滿意度評價。

　　學習宣傳貫徹黨的十九屆四中全會精神，是當前和今后一個時期的重要政治任務。各地各級教育部門要堅持和完善黨對教育工作全面領導的制度體系，完善立德樹人體制機制，構建服務全民終身學習的教育體系，提高運用法治思維和法治方式抓治理的能力，提升教育管理效能，完善教育保障制度，扎實推進教育治理體系和治理能力現代化，像濰坊一樣加快實現教育從“管理”向“治理”轉變。